Giustizia amministrativa e diritto dell’economia

Un sistema giuridico efficiente, che assicuri competitività e offra opportunità di crescita alle imprese, è essenziale per il buon funzionamento dell’economia: si rendono perciò necessarie regole chiare, apparati amministrativi in grado di controllarne l’applicazione, e un sistema giudiziario che ne possa garantire l’effettività. Diverse sono state le risposte offerte a queste esigenze dagli ordinamenti. Il diritto amministrativo dell’Europa continentale si è generalmente sviluppato come separato corpo di norme che regolano i rapporti tra lo Stato e il cittadino, ed ha in passato spesso conferito alla pubblica amministrazione una posizione di supremazia. Ben presto, tuttavia, l’esigenza di tutelare i cittadini da possibili abusi dell’amministrazione ha cominciato a trovare soddisfazione: l’attività delle pubbliche amministrazioni è stata disciplinata offrendo sempre maggiori garanzie agli amministrati; è stato creato un sistema dedicato di giustizia, progressivamente distaccatosi dall’amministrazione per acquisire la terzietà propria della funzione giudicante.
In Italia, la Costituzione ha sancito il diritto di agire in giudizio contro gli atti della pubblica amministrazione lesivi non solo di diritti ma anche di interessi legittimi (artt. 24 e 113), ed ha conferito ai giudici amministrativi pari dignità rispetto ai giudici ordinari (artt. 103 e 111). In tempi più recenti, la legge sul procedimento amministrativo (n. 241/1990) ha introdotto una disciplina di carattere generale nella direzione della efficacia, efficienza, e trasparenza (che si sostituisce alla tradizionale riservatezza) dell’azione amministrativa. Sono stati introdotti nuovi oneri per la pubblica amministrazione, ma allo scopo di renderla più efficiente, responsabilizzandola, disciplinandone l’attività procedimentale e rendendola più trasparente. Le modificazioni apportate alla legge nel 2005 hanno ampliato l’istituto del silenzio assenso e codificato ulteriori aspetti della disciplina del procedimento.
Le buone leggi non sono tuttavia sufficienti a garantire un buon “diritto amministrativo dell’economia”, perchè non è possibile per via legislativa regolamentarne dettagliatamente e imperativamente tutti gli aspetti, né prevedere tutte le contingenze. Inoltre le leggi nazionali spesso non sono le sole ad essere coinvolte nell’attività delle
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imprese, che affrontano la competizione in un mercato non più coincidente con i confini dello Stato di insediamento, e in cui esse, operando tra lex mercatoria globale e limitazioni a più livelli dell’iniziativa economica, ricercano il trattamento più favorevole, l’ordinamento meno severo, scegliendo il diritto nazionale applicabile in base alle sue caratteristiche o al modo in cui è amministrato. Il quadro dei rapporti tra amministrazione pubblica e cittadini è reso più complesso dalla contemporanea appartenenza a più ordinamenti, quello nazionale e quello comunitario.
In questo scenario, un importante ruolo è svolto dalle Autorità di vigilanza e dalle altre amministrazioni indipendenti, volte alla tutela di beni pubblici di assoluto rilievo nelle moderne economie, quali la concorrenza, la sana e prudente gestione degli intermediari bancari e finanziari, la reputazione dei mercati, la trasparenza e la correttezza delle informazioni. Esse infatti, sia nell’elaborazione delle regole sia nella loro applicazione, sia infine nell’attività di controllo volta a verificarne il rispetto, agiscono sulla base di un esercizio della discrezionalità fondato sulla competenza e l’autorevolezza. La capacità di equilibrati interventi in settori estremamente complessi contribuisce in concreto alla deflazione del ricorso all’intervento del giudice.
Ma un ruolo fondamentale riveste anche la giustizia amministrativa. La misura in cui un ordinamento offre la possibilità di ricorrere alla giustizia è valutabile sotto due profili, profondamente connessi: il primo riguarda i tipi di azione e di rimedi previsti dall’ordinamento, il secondo i meccanismi di amministrazione della giustizia, dalle procedure e modalità previste per lo svolgimento dei giudizi. Vi sono reciproche influenze tra legge procedurale e sostanziale: le regole procedurali non sono solo uno strumento per regolare i procedimenti, ma rilevano anche nel determinarne i risultati, che possono essere condizionati dalle prove richieste, dai tempi e dai costi del giudizio. Le norme processuali possono dunque incoraggiare o no il ricorso alla giustizia, assicurare in misura maggiore o minore la realizzazione degli interessi e dei diritti. Interventi sulle norme processuali spesso si accompagnano a disposizioni di carattere sostanziale, come ricordato dalla Relazione allo schema di decreto legislativo sul riordino del processo amministrativo.
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Tra i problemi attuali della giustizia si ritrova, innanzitutto, la necessità di superare la lentezza dei processi, che implica costi sociali, ingiustamente penalizzando la parte che dal processo uscirebbe vittoriosa e, più in generale, le parti economicamente più deboli. I tempi di definizione dei giudizi favoriscono atteggiamenti diffusi di sfiducia e di accettazione di situazioni di illegalità, e, reciprocamente, comportamenti illeciti da parte di chi conta sul difettoso funzionamento della macchina giudiziaria: non si ricorre alla giustizia perché durata e costi del processo scoraggiano, così come ci si rifiuta di adempiere contando sui ritardi e le inefficienze di un eventuale giudizio. Attraverso un processo che sembra autoalimentarsi, la crisi della giustizia può determinare la rinuncia alla domanda di giustizia.
Nel settore del diritto amministrativo dell’economia, un sentito problema è anche costituito dall’esigenza di un giudice specializzato per materia, professionalmente preparato a comprendere le complesse questioni che gli vengono sottoposte e le conseguenze del suo intervento.
Il processo amministrativo è già stato interessato da tendenze evolutive, parallele all’evoluzione del diritto amministrativo sostanziale verso la trasparenza e la responsabilizzazione della pubblica amministrazione. Il giudice amministrativo si è allontanato dal ruolo di garante delle prerogative dell’amministrazione, per esercitare un vaglio sempre più penetrante dell’attività amministrativa, fermi restando i limiti di sindacabilità dell’esercizio del potere discrezionale. Le posizioni soggettive tutelate si sono via via estese, e si sono parallelamente ampliate le azioni esperibili, non più limitate al mero annullamento del provvedimento amministrativo.
La legge n. 205/2000 ha determinato una riduzione delle differenze di fondo tra i poteri dei giudici ordinari e di quelli amministrativi, attraverso la generalizzazione dei poteri cautelari del giudice amministrativo, l’ampliamento dei suoi poteri istruttori, specie nell’ambito della giurisdizione esclusiva, la possibilità di pronunciarsi sul risarcimento del danno, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica. La verifica dell’azione amministrativa, originariamente sorta come mero giudizio di legittimità, si è estesa ad una valutazione di adeguatezza e idoneità. Lo “strumentario” di poteri a disposizione del giudice amministrativo si è arricchito. La teoria della non risarcibilità del danno da
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lesione di interessi legittimi è stata progressivamente abbandonata, anche su impulso di norme comunitarie, e la tutela risarcitoria è stata attribuita al giudice amministrativo con la stessa ampiezza che spetta al giudice ordinario e con mezzi istruttori simili.
Il sistema della giustizia amministrativa ha risposto anche alle esigenze di specializzazione. Al T.A.R. del Lazio è attribuita la competenza giurisdizionale sugli atti ad effetto ultraregionale emanati da organi centrali dello Stato e da enti pubblici ultraregionali aventi sede a Roma. Si sono a ciò aggiunte altre specifiche attribuzioni, quali le controversie relative agli atti dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato, il contenzioso nei confronti dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, ed infine la competenza sui provvedimenti della Banca d’Italia, della Consob, dell’Isvap, della Covip. La concentrazione nel TAR del Lazio della competenza funzionale nei confronti degli atti di dette Autorità ha favorito la creazione di un giudice specializzato e attento alle problematiche del diritto dell’economia. E’ così possibile ottenere, in settori particolarmente sensibili, una giurisprudenza specializzata e uniforme già nel primo grado del giudizio.
Attraverso il sindacato in via esclusiva degli atti delle Autorità di vigilanza e delle amministrazioni indipendenti, il giudice amministrativo si trova ad essere il giudice dell’interesse pubblico nell’economia e dei rapporti imprenditoriali, in quanto incisi dall’attività amministrativa. Considerate inoltre le materie rimesse alla sua giurisdizione esclusiva, che comprendono spesso provvedimenti attuativi di direttive comunitarie, il giudice amministrativo rappresenta anche un importante punto di raccordo tra diritto nazionale e diritto comunitario.
Le questioni concernenti le Autorità indipendenti possono essere decise con notevole celerità. Già in via generale può dirsi che il processo amministrativo è spesso più veloce e concentrato del processo civile e consente di ottenere una decisione in via cautelare in tempi molto brevi. La legge n. 205/2000 ha anche previsto che il giudizio possa essere definito immediatamente con una sentenza semplificata, e ha favorito la concentrazione nel giudizio di ogni aspetto della vertenza, consentendo l’impugnazione con motivi aggiunti dei provvedimenti sopravvenuti. Per i ricorsi su provvedimenti delle Autorità
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indipendenti e per quelli aventi ad oggetto altri provvedimenti di particolare rilevanza sociale ed economica, detta legge ha anche approntato un rito abbreviato (art. 23-bis della legge TAR), consentendo una celere definizione dei giudizi, rispondendo in tal modo alle esigenze di certezza delle relazioni economiche che contraddistinguono le materie considerate.