I documenti e le scadenze del nuovo ciclo di bilancio

2. I documenti e le scadenze del nuovo ciclo di bilancio
La proposta di legge in esame interviene principalmente sul Titolo III della Legge di
contabilità e finanza pubblica, riguardante il ciclo di bilancio e la programmazione degli
obiettivi di finanza pubblica. Si propone di introdurre tra gli strumenti di
programmazione il Documento di economia e finanza (DEF) e la relativa Nota di
aggiornamento. I due documenti dovranno essere presentati, rispettivamente entro
il 10 aprile e il 25 settembre di ogni anno, al Parlamento per l’approvazione e alla
Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica5 per il relativo
parere (tav. 1).
I nuovi
strumenti di
programmazione
Il DEF dovrà comprendere tre sezioni: a) lo schema del Programma di stabilità
(PS); b) le principali informazioni finora previste nella Relazione sull’economia
e la finanza pubblica e nella Decisione di finanza pubblica (DFP), documenti
che vengono contestualmente soppressi; c) lo schema del Programma nazionale di
La struttura del
DEF
5 La Conferenza è prevista dall’articolo 5 della legge n. 42 del 2009 quale organismo stabile di
coordinamento della finanza pubblica che riunisce i rappresentanti dei diversi livelli istituzionali.
Le funzioni, la composizione, e il funzionamento della Conferenza sono oggetto di uno dei decreti
legislativi di attuazione della legge n. 42; uno schema preliminare di tale decreto è stato deliberato
dal Consiglio dei ministri del 30 novembre 2010 ed è in corso di approvazione.
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riforma (PNR). Gli altri strumenti di programmazione e le relative scadenze
rimangono invariati rispetto a quanto previsto dalla Legge di contabilità e finanza pubblica.
Gli altri principali strumenti di programmazione sono: il disegno di legge di stabilità e il disegno di legge del
bilancio dello Stato, da inviare al Parlamento entro il 15 ottobre; il disegno di legge di assestamento, da
presentare al Parlamento entro il 30 giugno; eventuali disegni di legge collegati alla manovra di bilancio.
Viene inoltre confermata la presentazione al Parlamento entro il 30 aprile della Relazione generale sulla
situazione economica del Paese, che riguarda l’anno precedente. La proposta di legge prevede l’istituzione
di una Commissione tecnica composta da tre esperti in discipline economiche e da tre rappresentanti del
Ministero dell’Economia e delle finanze per ridefinire i contenuti della Relazione.
In linea con quanto richiesto dalle regole europee, il PS e il PNR verranno presentati
congiuntamente al Consiglio europeo e alla Commissione europea entro il 30 aprile di
ogni anno.
Viene inoltre disposto che il Governo trasmetta una relazione al Parlamento nei casi
in cui ritenga opportuno modificare gli obiettivi definiti dal DEF o dalla Nota di
aggiornamento, ovvero si rendano necessari interventi per correggere rilevanti
scostamenti degli andamenti di finanza pubblica dagli obiettivi.
Con i tempi del ciclo di bilancio delineati nella proposta di legge si amplia
l’intervallo tra la fissazione degli obiettivi di finanza pubblica e la concreta
definizione della manovra di bilancio per l’anno successivo. In particolare, nel
nuovo assetto gli obiettivi verranno definiti sulla base di informazioni molto limitate
sugli andamenti dell’economia e della finanza pubblica dell’anno in corso.
Cambia il ciclo
di bilancio
Nella tavola 2 si analizzano, con riferimento al periodo 1992-2009, le variazioni tra
aprile e settembre delle stime ufficiali sulla crescita del PIL in termini reali
relative all’anno in corso. In particolare, emerge che il tasso di crescita del PIL
riportato nella Relazione previsionale e programmatica di settembre è in media inferiore di
0,3 punti percentuali a quello riportato nella Relazione trimestrale di cassa o nella Relazione
unificata sull’economia e la finanza pubblica presentate nella primavera precedente; lo
scostamento in valore assoluto è pari in media a 0,6 punti6.
Risultati analoghi si ottengono per il periodo 1990-2009 analizzando le variazioni tra
aprile e ottobre delle stime della crescita reale riportate nelle Consensus
6 Il tasso di crescita del PIL registrato a consuntivo è risultato in media inferiore di 0,1 punti a
quello indicato in settembre e di 0,5 punti a quello riportato in primavera.
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Forecasts 7. In particolare, il tasso di crescita del PIL dell’anno in corso stimato
all’inizio di ottobre risulta in media inferiore di 0,4 punti percentuali rispetto a quello
indicato nell’aprile precedente; lo scostamento in valore assoluto è pari in media a 0,5
punti8.
Con riferimento alle Consensus Forecasts il confronto può essere esteso alle previsioni
per l’anno seguente: il tasso di crescita cumulato, per l’anno in corso e per quello
seguente, riportato in ottobre è in media inferiore di 0,7 punti percentuali a quello
indicato in aprile. Lo scostamento in valore assoluto è pari in media a 0,9 punti9 10.
Questi dati indicano che nell’ultimo ventennio il divario tra le previsioni
macroeconomiche primaverili e quelle autunnali è stato significativo, in alcuni
anni anche molto elevato.
L’analisi della tavola 2 evidenzia inoltre come vi sia stata una tendenza a sovrastimare
la crescita in termini reali, sia nelle previsioni ufficiali sia in quelle di Consensus Forecasts.
Questo aspetto verrà ripreso nella Sezione 4.
È quindi prevedibile che in futuro il Governo debba rivedere in misura
significativa le stime sull’andamento dei conti pubblici riportate ad aprile nel
DEF con la Nota di aggiornamento di settembre, alla luce delle modifiche del
quadro macroeconomico. Va rilevato che un punto di crescita in più o in meno
determina, in linea generale, un disavanzo inferiore o superiore di circa mezzo punto
percentuale del PIL. La dimensione esatta dell’effetto dipende soprattutto dal modo
in cui la variazione del PIL si ripartisce tra le sue componenti11.
A settembre le
revisioni del
quadro
macroeconomico
potranno essere
ampie
7 Le Consensus Forecasts sono previsioni pubblicate da Consensus Economics, calcolate come media
aritmetica delle stime dei principali istituti di ricerca raccolte attraverso indagini mensili.
8 Il tasso di crescita del PIL registrato a consuntivo è risultato in media pressoché uguale a quello
indicato in settembre e di circa 0,4 punti inferiore a quello stimato in primavera.
9 In media il tasso di crescita del PIL registrato a consuntivo nel biennio è risultato inferiore di 0,9
punti a quello indicato in ottobre e di 1,6 punti a quello indicato in primavera.
10 I risultati non cambiano se si considera l’orizzonte temporale 1992-2009 utilizzato per le stime
ufficiali. L’esercizio condotto sulle stime per l’anno corrente e per quello successivo non può
essere realizzato con riferimento alle previsioni ufficiali perché le pubblicazioni di primavera
hanno cominciato a includere l’anno successivo dal 2007.
11 Per un’analisi si rimanda a Marino et al. (2008).
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Può essere opportuno definire anticipatamente le modalità con cui gestire tali
revisioni. Per la fase di convergenza verso l’obiettivo di medio termine (il pareggio di
bilancio in termini strutturali nel caso dell’Italia), si potrebbe stabilire che le revisioni
positive del quadro macroeconomico debbano sempre tradursi in un miglioramento
degli obiettivi per il saldo nominale, così da lasciare invariato il saldo strutturale12;
viceversa, gli effetti sul saldo nominale di un peggioramento del quadro
macroeconomico dovrebbero essere in linea generale compensati da misure
correttive13. Una volta raggiunto l’obiettivo di medio termine, invece, sia le revisioni
positive sia quelle negative del quadro macroeconomico dovrebbero determinare
variazioni degli obiettivi per il saldo nominale, lasciando invariato quello strutturale.
Ciò sarebbe coerente con l’ottica di assicurare il funzionamento degli stabilizzatori
automatici.